近日，地方政府投融資研究中心發布了《廣西地方政府投融資平臺轉型研究報告2021》，根據地方政府投融資平臺數據庫（2021），計算整理廣西壯族自治區區縣地方政府投融資平臺轉型發展評價排名。通過對54家樣本企業排名結果歸納分析，區縣排名榜第一名為桂林新城投資開發集團有限公司。

新聞早讀：桂林新城投資集團廣西區縣排名第一

近日，地方政府投融資研究中心發布了《廣西地方政府投融資平臺轉型研究報告2021》，根據地方政府投融資平臺數據庫（2021），計算整理廣西壯族自治區區縣地方政府投融資平臺轉型發展評價排名。通過對54家樣本企業排名結果歸納分析，區縣排名榜第一名為桂林新城投資開發集團有限公司。

廣西地方政府投融資平臺轉型研究報告2021（節選）

摘要
本報告聚焦廣西地方政府投融資平臺轉型問題，通過構建測度指標體系，對廣西壯族自治區地方政府投融資平臺轉型發展評價及問題方面展開研究，形成廣西壯族自治區地方政府投融資平臺轉型發展評價的綜合報告，全面反映廣西壯族自治區地方政府投融資平臺整體發展情況，并針對性地提出轉型發展建議。本報告主要從四個部分開展研究：第一部分對廣西地方政府投融資平臺所處的經濟、財政和債務環境進行分析，形成一個全面的認識；第二部分對廣西地方政府投融資平臺及其存在的問題進行詳盡梳理和分析，全面把握廣西各級平臺的發展現狀和格局；第三部分通過構建指標評價體系及相關數據信息，得出自治區、地級市、區縣三級政府投融資平臺的排名結果并展開分析，以期清晰知曉“家底”，在政府投融資平臺轉型中做到量體裁衣。第四部分是立足于上述宏觀環境和廣西地方政府投融資平臺發展情況，針對性提出廣西地方政府投融資平臺轉型方向和路徑，指導廣西地方政府投融資平臺順利實現轉型發展，成為地方城市建設、產業升級、經濟發展的“加速器、放大器和穩定器”。
本報告所指地方政府投融資平臺包括地方政府出資設立的綜合性投資公司以及行業性投資公司，也包括地方各類國有資產經營管理公司，不包括農林牧漁、出版、制造等純產業類公司。評價樣本是截至2020年底仍有存續的公開發行債券的自治區、地級市、區縣三級地方政府投融資平臺，對于過去發行過、但已無存續債券的地方政府投融資平臺沒有納入樣本中。

第一部分 廣西壯族自治區地方政府投融資特點及存在的問題
一、廣西壯族自治區地方政府投融資平臺特點
（一）地域特點
廣西壯族自治區下轄有南寧、柳州、桂林、梧州、北海、崇左、來賓、賀州、玉林、白色、河池、欽州、防城港及貴港共14個地級市，所有地級市均有地方政府投融資平臺在開展投融資工作。其中，南寧、柳州合計擁有非省級地方政府投融資平臺14家，占全區的比重為31.82%。廣西地方政府投融資平臺具有明顯地域性特點，主要集中在南寧和柳州，其他投融資平臺平均分布在廣西剩余其他地級市。
（二）行業特點
廣西各大投融資平臺的主營業務主要集中在基礎設施建設、高速公路建設運營、土地開發整理、公用事業、貿易等領域。
結合廣西現有的地方投資融資平臺主要經營業務范圍來看，整個區平臺公司仍以基礎設施建設業務為主，這部分業務主要都是地方政府的委托代建項目及其他政府相關項目，與當地政府的關聯性較強。以市級平臺為例，像廣西旅發、南寧城投、柳州東投、柳州城投等平臺公司，主營業務以所屬地的基建、土地整理及公用事業類項目建設為主。相對而言，國有投資運營的平臺公司較少，僅廣投集團、廣西柳投、欽州開投等少數公司開展。綜上看來，廣西壯族自治區內的投融資平臺公司的業務主要集中在所屬地的基礎設施建設項目，仍處于平臺轉型發展的前期階段，整體轉型的完成度處于較低水平。
二、廣西壯族自治區地方政府投融資平臺存在的問題
（一）地方政府投融資平臺融資壓力較大
地方財力弱，城投融資難。2020年度廣西一般公共預算收入為1,716.94億元，一般公共預算支出為6,179.47億元，財政自給率為27.78%，存在較大的財政收支缺口。根據發改委、證券交易所、銀行間市場的相關融資政策及相關融資操作經驗，地方政府的財力與地方城投公司的融資能力息息相關。從整體來看，除南寧外，廣西各地市普遍存在融資難度大、成本高、資金來源窄等情況，“區外”資金入桂難普遍存在。
發展速度快，融資需求大。2020年度，東盟已經成為中國第一大貿易合作伙伴，隨著中國同東盟之間的合作、西部陸海新通道建設的持續推進，廣西各平臺公司將會有更多產業投資和基礎設施建設任務。
城市化水平低，基建投資需求大。2020年，廣西城鎮常住人口為2717.10萬人，常住人口城鎮化率為54.20%，低于全國平均水平，城市化的水平仍然較低，仍需要進一步增加城市化的基礎設施建設，提高城市化水平。
（二）地方政府投融資平臺發展差距較大
廣西壯族自治區各地級市經濟財政實力分化比較嚴重，各地級市的平臺公司數量和發展情況差距亦較大。廣西AAA級城投平臺集中分布于自治區本級，經濟發展水平較強的南寧市、柳州市和桂林市的城投平臺公司數量較多且以AA+和AA級為主，其余地市城投平臺數量較少且評級均位于AA及以下，北海、貴港和賀州更是只有1家市級政府投融資平臺。整體看來，經濟水平發展較好的地區，地方政府投融資平臺發展情況較好，經濟水平發展較弱的地區，地方政府投融資平臺發展相對滯后，區域發展不平衡，各平臺發展差距較大。
（三）直接融資比例較低，存在一定比例的非標融資
由于廣西地方政府投融資平臺評級相對不高，導致平臺公司直接融資金額偏低，直接融資占比不高。通過對廣西54家投融資平臺樣本企業進行分析，其直接融資占比僅有17.91%。相對于直接融資，54家樣本企業中非標債務占比超過20%的有5家，分別為廣西桂東電力股份有限公司32.02%，河池市城市投資建設發展有限公司31.08%，北海銀灘開發投資股份有限公司30.84%，明顯高于同行業平均水平。廣西壯族自治區由于自身地方政府投融資平臺自身資質等問題，直接融資金額偏低，不能滿足平臺公司資金需求，平臺公司只能尋求非標渠道籌措資金。
（四）債券發行規模較低
從地方投融資平臺發行的企業債券、公司債券及銀行間市場金融融資工具的發行規模來看，2020年度廣西債券發行只數由2019年度的151只增長到237只，發行規模較也從1,076.30億元增長到了1,660.87億元。但整體排名仍處于全國中下游水平，與其他省份仍存在一定的差距。長遠看來，廣西地方政府投融資平臺仍需繼續推進轉型發展，以獲得較高的市場認可度籌措資金。
（五）部分投融資平臺受限資產較大，變現能力差
廣西壯族自治區部分投融資平臺企業受限資產的規模較大，主要集中在柳州和欽州兩市，以廣西柳州市東城投資開發集團有限公司、柳州市投資控股有限公司、欽州市開發投資集團有限公司和廣西中馬欽州產業園投資控股集團有限公司為例，這四家公司2020年末受限資產分別為249.69億元、215.35億元、95.33億元和31.02億元，分別占到同期凈資產的58.33%、35.53%、52.69%和62.33%，受限資產規模較大，變現能力較差，整體的抗風險能力較弱。
第二部分 廣西壯族自治區地方政府投融資平臺排名情況
該部分內容通過構建政府投融資平臺轉型發展評價指標體系[1]，根據地方政府投融資平臺數據庫（2021），計算整理廣西壯族自治區省、地級市、區縣三級地方政府投融資平臺轉型發展評價排名[2]。通過對54家樣本企業排名結果歸納分析，省、地級市、區縣三級排名榜第一名分別為廣西交通投資集團有限公司、南寧綠港建設投資集團有限公司、桂林新城投資開發集團有限公司。

[1] 指標體系的構建在此不再累述，參考《產業投資與資本運營視角下的城投轉型—中國地方政府投融資平臺轉型發展研究（2021）》
[2] 省、地級市、區縣三級行政級別的劃分依據是根據平臺實際控制人的級別來分類。對于實際控制人為國家級開發區管理主體，則歸屬于地市級平臺，對于實際控制人為省級開發區管理主體，則歸屬為區縣級平臺。
一、廣西壯族自治區省級政府投融資平臺排名情況
廣西省級政府投融資平臺排名情況見上表，共10家企業。從公司主體評級來看，AAA級有4家，占比40%，占比較高；AA+級和AA級各3家，各占比30%。
二、廣西壯族自治區地市級政府投融資平臺排名情況
廣西壯族自治區地市級政府投融資平臺排名情況見上表，共39家企業。從主體評級來看，AA+級有12家，AA級有27家。AA+級占比30.77%，占比較低。
三、廣西壯族自治區區縣級政府投融資平臺排名情況
廣西壯族自治區區縣級政府投融資平臺排名情況見上表，共有4家企業。整體實力較強的為桂林新城投資開發集團有限公司。桂林新城是隸屬于臨桂新區管委會的國有獨資有限公司。目前，受臨桂新區管委會的授權，承擔著臨桂新區內土地開發整理和基礎設施建設任務，包括拆遷、規劃設計、基礎設施、公共配套設施等。公司在臨桂新區內具有明顯的領先優勢，區域范圍內沒有同類型企業，市場相對穩定，需求剛性大，持續盈利能力較強，公司在臨桂新區的土地開發整理及基礎設施建設方面具有壟斷地位。2021年前三季度，公司實現主營業務收入6.71億元，實現凈利潤1.03億元；截至2021年9月30日，公司總資產262.40億元，總負債145.48億元，資產負債率為55.44%。
第三部分 廣西壯族自治區地方政府投融資平臺轉型建議
一、廣西壯族自治區地方政府投融資平臺轉型面臨的政策形勢
2008年以來，為應對金融危機，我國實施了積極的財政政策和寬松的貨幣政策，啟動了4萬億元的投資計劃，為解決中央項目的地方配套資金缺口等問題，各級地方政府紛紛建立融資平臺，通過這些融資平臺從銀行獲得大量貸款用于基礎設施建設，這為拉動地方經濟回升、加快城市化建設進程發揮了重要作用。但也使得地方債務急劇膨脹，不僅加大了地方政府的償債負擔，也對我國整個金融體系的穩定性形成了潛在的壓力。
廣西地方政府的發債規模在全國31個省、直轄市中排在中下游，其中，從2005年到2020年期間，共發行城投債5,951.35億元，發債主體有65個，共發行763只債券，包括企業債、公司債、銀行間市場金融工具及ABS等債券品種。廣西地方政府融資平臺的存在，在一定程度上推動了自治區的城市化進程，完善了基礎設施建設，促進了公共事業的發展，尤其在經濟危機時期，刺激我國經濟的發展，減少危機對我國經濟造成的影響，起到了積極的作用，但是這些融資平臺的出現也存在諸多的問題，面臨較多的風險，如融資平臺不規范、過度依賴土地財政收入等問題。
2020年廣西地方政府債務余額為7,615.12億元，整體債務率為83.52%，位居全國第21位。目前，地方政府融資進入全新時期，由于新《預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)、《關于實行<全面加強企業債券風險防范的若干意見>的函》、《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別方法》(財預[2014]351號)、《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》等法規政策的頒布，地方政府融資面臨全面清理、整頓、規范的局面，廣西壯族自治區地方政府融資平臺亟需轉型。
廣西作為中國西南中南地區開放發展的新戰略支點，廣西積極建設西南中南西北出海口、面向東盟的國際陸海貿易新通道。為應對轉型，廣西著力規范自治區地方政府融資平臺融資行為。除了國務院、銀監會、財政部等多部門相繼出臺重要文件，以規范地方政府投融資平臺的運作管理，逐漸剝離地方政府投融資平臺的政府融資職能外，為貫徹落實國家對地方政府融資平臺的規范要求，2015年3月廣西壯族自治區人民政府出臺《關于進一步深化投融資體制改革的指導意見》[70號文]，指出要建立政府舉債融資考核問責機制和地方政府債務信用評級制度，建立健全債務風險預警及應急處置機制，防范和化解債務風險。2016年10月，廣西壯族自治區人民政府辦公廳發布了《關于推進城市基礎設施建設投融資體制改革的實施意見》[126號文]，指出要創新管理，注重服務，進一步增強投融資管理的綜合服務能力。2018年1月，廣西壯族自治區人民政府印發了《關于進一步加強政府性債務管理防范化解政府性債務風險的意見》[6號文]，明確要求強化防范和化解地方政府性債務風險責任，厘清政府與企業的關系，加快融資平臺公司從單純的融資工具向市場經營主體的轉型。
綜上，地方政府融資平臺公司的轉型發展成為政策趨勢，各項政策規定也為平臺公司的轉型、正確處理與市場的關系奠定了制度基礎。
二、廣西壯族自治區地方政府投融資平臺轉型發展思路
經濟新常態的發展背景下，廣西地方投融資平臺的轉型發展對廣西經濟發展具有積極的促進作用，但整體轉型不理想，大多數處在轉型發展初期，在適應市場發展并轉型的過程中，仍存在轉型方向不明確、整合不到位、融資能力較差等問題。
針對廣西地方投融資平臺類企業轉型發展過程中遇到的問題，借鑒轉型發展情況較好地區城投企業的成功經驗，廣西地方投融資平臺類企業轉型發展應堅持市場化、科學化、運營化等發展理念，對城投平臺分類分層推進轉型發展，達到投融資平臺加快市場化轉型、增強債務風險控制效果的目的。
三、廣西壯族自治區地方政府投融資平臺轉型發展建議
2014年以來，隨著國發43號文、財政部50號文等政策文件的落實，城投監管政策趨于嚴格和完善，相關政策文件要求地方政府劃清政府與企業的邊界，推動平臺公司市場化轉型發展。當前政策和市場環境下，城投平臺轉型重要性凸顯。轉型是當前市場環境下城投平臺自身的迫切需求，城投轉型的核心是增加市場化經營和自身造血能力，增加企業競爭力和融資能力，減少對地方政府支持的直接依賴。
（一）強調市場競爭力和政府支持意愿的平衡
區域經濟財政實力、資源稟賦對區域城投轉型方向提出了較高的要求，部分稟賦較弱的區域，城投轉型的難度較大，城投平臺仍難解除對地方政府的依賴。城投轉型需要增加自身的造血能力，市場化業務風險復雜、競爭壓力大，在進行市場化的過程中對城投原有機制提出挑戰，有可能導致地方政府支持力度削弱的同時城投平臺本身融資能力下降。
從我國各區域城投轉型發展的結果來看，東部沿海發達地區部分城投已經完成轉型，市場競爭力較強，信用資質較好，得到資本市場的認可。但我國欠發達地區中，多數城投正處于轉型過程中，尚未形成市場競爭力，需要特別關注在轉型過程中政府支持意愿的削弱對城投運營能力、融資能力的影響。
廣西各地級市區域經濟財政實力分化較為明顯，北部灣經濟區實力相對較強。綜合來看，南寧市、柳州市、玉林市、桂林市和北海市資質相對較好，梧州市、百色市、貴港市和欽州市處于中游水平，防城港市、賀州市、崇左市、河池市和來賓市資質相對較弱。從廣西整體來看，絕大多數城投都還處在轉型發展的初期，各地區的城投實際對政府的依賴程度很高，城投在轉型的過程中需要把握市場競爭力和政府支持意愿的平衡。
（二）明晰自身定位，加強市場化轉型
廣西平臺企業數量眾多，其整體實力、發展水平、市場化轉型進程都各不相同，因此轉型方向不能一概而論。省屬平臺應積極利用好相應政策承擔跨區域性工程建設，充分利用國家給予西部地區的利好政策，通過產業嫁接，實行市場化改革后以社會資本的形式參與到PPP項目建設中，借助規范的PPP模式實現由“行政化”企業到“市場化”企業的轉變。市屬、區屬平臺可積極參與地方政府預算內市政建設項目，如利用政府授予的特許經營權（比如停車場、城市路燈、供暖、供水、供氣等）開展實業經營，加強自身造血能力。比如2019年末，市級平臺桂林市交通投資控股集團有限公司成功中標桂林市電動汽車充電基礎設施建設運營特許經營項目，覆蓋公共交通、市政專用、物流等多個領域，共有充電終端4417個，特許經營期達30年。此后，桂林交投集團也將負責全市充電樁及其配套設施的規劃、投資、建設及運營，為集團自身帶來穩定收益的同時也為當地節能減排、綠色發展作出了重要貢獻。除此之外，城建管廊業務對城市市政道路地下空間實現集約化利用和可持續發展擔負著極為重要的歷史角色，是南寧市政府極為重視的城市基礎設施建設板塊。南寧城市建設投資集團有限責任公司下屬的南寧城建管廊建設投資有限公司是南寧市唯一一家擁有由市人民政府授予的市政管廊建設項目特許經營權的城建國有企業。城建管廊公司將充分發揮市政管廊建設項目特許經營權作用，代表政府行使南寧市城市規劃區內市政管廊的投資、建設、經營和管理權限，以市場化運作方式，科學規范市政管廊項目的建設管理，努力把公司打造成集市政管廊投資、建設、經營、管理、收費于一體的專業市政管廊公司，迅速實現做大做強城建管廊公司的目標。
（三）打通債權融資渠道，活用新型債券品種
債權融資具有融資成本低、融資速度較快、不易造成國有資本流失等優點，是多數城投平臺的選擇。比如桂林新城投資開發集團有限公司雖然是區縣級平臺，但其具有較強的融資能力，目前存續期債券54.7億元，其債券產品包括企業債、私募公司債、中票、PNN等，具有較強的債務融資能力。
南寧市、柳州市、桂林市有部分城投的評級為AA+級及以上，這些公司尤其是近幾年有債券集中兌付壓力的公司，可以考慮發行可續期公司債。此類債券通過合同條款的設計，如續期選擇權、利息遞延、可贖回權等，降低了企業短期內的償付壓力，有利于幫助企業優化自身債務期限結構。例如市級平臺南寧軌道交通集團有限責任公司于2018年5月成功發行了2018年第一期可續期公司債券“18南寧軌交可續期債”，是廣西第一支發行的可續期公司債券，本期債券的成功發行不但填補了自治區無可續期公司債券品種的空白，同時標志著南寧軌道集團直接走向資本市場融資的大門正式開啟。省級平臺廣西鐵路投資集團有限公司于2019年12月公開發行了“2019年第一期廣西鐵路投資集團有限公司可續期公司債券”，基礎發行額為10億元，附有彈性配售選擇權、發行人續期選擇權等條款，資金主要用于補充營運資金與南寧至崇左鐵路項目的建設，保障生產建設的同時增強了公司的財務靈活性。
此外，此次新冠疫情為各企業在突發事件發生的背景下提供了新的融資策略，部分融資平臺借此機會發行了疫情防控專項債融資。例如廣西建工集團有限責任公司于2020年2月7號發行了“廣西建工集團有限責任公司2020年非公開發行戰疫專項公司債券”，發行規模5億元，期限3年，票面利率4.4%；2020年12月25日，東城集團成功簿記發行“2020年廣西柳州市東城投資開發集團有限公司公司債券（第一期）”。債券發行金額6億元，期限3+2年，票面利率7.20%，系廣西壯族自治區首支成功發行的疫情防控企業債，為廣西疫情防控提供了有力支持。最后，戰略性新興產業專項債券、鄉村振興債、綠色債券、“一帶一路”專項債券等新型債券品種都能很好地匹配廣西當地一些平臺公司的業務，應當予以靈活運用，為企業補充資金的同時助力自治區經濟建設。2021年4月22日，廣西交投成功發行“廣西交通投資集團有限公司發行2021年度第四期超短期融資券(鄉村振興)”。該只債券為廣西首單鄉村振興債券，發行規模10億元，期限180天，票面利率3.10%。
（四）結合城投優勢，依托區域資源
城投轉型可以憑借長期業務積累的優勢，結合區域資源稟賦進行。城投公司轉型可供依托的優勢可以分為兩個方面，首先城投公司長期以來在基建、土地整理、公用事業等相關業務領域中積累了人才、管理、技術、資金、信用等優勢，且在區域內與地方政府關系密切，在政府的大力支持下相關業務具有一定區域壟斷性。此外，區域資源稟賦方面，城投平臺往往掌握著當地稀缺的土地資源、商業地產、污水處理廠、管網等，這些資產獲得的收益較為可觀。結合城投公司在政策和資源這兩方面的優勢，以及城投轉型中的實際案例，我們認為城投轉型可以分成以下幾個方向：向建筑工程企業轉型、向公用事業類企業轉型、向商業和產業類轉型、向投資類企業轉型等，例如部分城投直接、間接控股上市公司，城投平臺與上市公司形成優勢互補。
廣西各地市在長期的發展過程中也形成了一定的產業優勢，如南寧是環北部灣沿岸重要的經濟中心，在人才、資源、政策方面具有非常多的優勢；桂林市是我國著名的國際旅游基地，還是我國重要的中藥基地；柳州是我國重要的重工業基地、汽車生產基地等等，這些都為區域內城投公司轉型發展提供了非常好的條件。
（五）以優勢產業為核心，積極布局新興產業
一方面，城市建設依舊是基建類城投平臺的工作重心，要把握新時代城市基礎設施升級與服務功能升級等城鎮化建設帶來的新機遇，發揮自身業務領域優勢的同時積極布局基礎設施建設周邊相關的業務，增強自身盈利性。廣西交通投資集團有限公司是廣西重要的投融資主體和國有資產經營實體，成立以來為當地鐵路、公路等基礎設施建設作出了重要貢獻。2020年底，廣交投已完成由以高速公路為核心的“單核驅動”向高速公路業務和非高速公路業務“并駕齊驅”轉變，由“平臺型企業”向“市場化主體”轉變，由“業務管控”向“戰略管控”轉變的“三大轉變”，形成以高速公路及附屬業務為核心，商貿物流、金融、土地開發、國際業務與信息化與互聯網+業務全面發展的新格局。而對于市級平臺來說，在整體城市化進程中應當把握城市建設這一主要業務主題，發揮市級平臺直接參與城市建設業務的優勢促進公司發展。以防城港市的市級投融資平臺為例，防城港市城市建設投資有限責任公司近年來依托自身業務優勢，積極將業務擴張至城市智慧公交運營與服務、生態與立體停車場等基建周邊項目的投資與運營，形成了良好的業務生態系統。
另一方面，開拓新興產業是許多非基建類平臺類企業的未來趨勢。要依托城投平臺項目資源獲取優勢，積極布局戰略性新興產業與地方扶持產業，逐步打造圍繞城市建設和發展的城投產業生態圈。市級平臺公司廣西正潤發展集團有限公司是廣西投資集團有限公司在賀州市主要的投融資主體和國有資產經營實體，正積極推進廣西鋁產業“二次創業”，打造高附加值的電-鋁增值產業集群并積極拓展業務領域，引領高新技術產業集群式發展。企業為實現多元化發展制定了“產融結合增長”等一系列發展戰略，順應市場形勢形成了領先的產業發展理念，為同類型企業提供了良好借鑒。